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一、构建公民网络参与保障体系
（一）参与基础保障：缩小网络数字鸿沟
互联网在世界各国的发展表明：人类在互联网利用上存在着明显的马太效应，即拥有较多网络资源的信息化强者在互联网的发展中获得了越来越多的好处，而处于互联网资源弱势地位的群体则被越发边缘，甚至被时代所抛弃。互联网的数字鸿沟引发了网络社会公平问题。而更加雪上加霜的是由于计算机和互联网技术日新月异的发展，其更新换代周期越来越短，数字鸿沟往往是“老沟”未平而“新沟”又起，数字鸿沟的出现和加剧使得鸿沟两侧形成两个日益分裂的世界。而虚拟世界的不公平，加深了现实的社会矛盾。目前我国农村地区互联网建设普遍落后，很多农村地区还没有连入国际互联网，实现网络参与更无从谈起。因此，在我国城乡之间、东西部之间、高收入群体和低收入群体之间存在着巨大的数字鸿沟，导致网络参与代表性结构失衡。采取有效措施缩小数字鸿沟是保证互联网和网络参与能均衡发展的基础，政府可以在以下几方面加强互联网基础设施建设：
首先，政府要采取倾斜政策和优惠措施，在农村等互联网发展落后地区大力推进互联网基础设施建设。互联网基础设施是公民网络参与的提前和基础。中央和互联网发展较快地区要为互联网建设薄弱地区提供各方面援助和支持，共享其先进经验，通过资金支持、技术支持、人才支持等方式促进较为落后地区互联网基础设施的建设，提高其互联网接入率。特别要优先支持落后地区大中小学校互联网建设，以利于推进互联网教育教学工作。
其次，政府要对网络费用进行有效监管。我国一些地区互联网普及率低的一大原因是网络使用费过高，普通百姓难以支付。目前，我国互联网费用包括安装费和网络使用费。与发达国家相比，我国的上网费用偏高，这极大地制约了互联网在中国的普及。政府应该对于互联网运营部门定价进行监管，对于经济发展落后地区给予一定的优惠措施，促进其网络普及率的提高。
第三，要推进互联网发展落后地区网络信息技术教育，为信息化建设提供智力支持。在中小学应将网络信息课程作为主干课，配备素质高、能力强的专业教师从事教学。要广泛吸纳社会力量，采取各种措施开展网络普及教育，在我国广大农村和经济发展落后地区形成学网络、懂网络、用网络的良好风气，使更多的民众能够熟悉互联网，利用互联网，加入到网络参与中来。
第四，政府要加大投入建设公共网络资源。为保证低收入群体和弱势群体网络使用权利，基层组织应该建设公共网络资源，如在城市中可建设一批社区网络中心，面向低收入群体、弱势群体、进城务工人员免费开放。地方财政应负担公共网络设备的各项费用，以促进网络在低收入和弱势群体中的普及。
（二）参与平台保障：完善政府网站与政务微博
1.提升政府网站水平
近几年我国电子政府建设发展迅速，目前从中央到地方各级政府大都建立了官方网站，根据国务院新闻办公室2010年6月发布的《中国互联网状况》白皮书介绍，截至2009年底，中国已建立政府门户网站4.5万多个，75个中央国家机关、32个省级政府、333个地级市政府和80％以上的县级政府都建立了电子政务网站。现阶段，由于政府网站具有信息发布权威、传递民意直接等特征，已经成为公民网络参与最重要的途径之一。进一步完善和提升政府网站管理运营水平是我国电子政府发展的需要，更是促进公民网络参与的有效措施。所以政府要充分利用政府网站的参与平台，积极开展政民互动，听民声、集民智、解民忧，真正做到识民情、知民心、顺民意。我们认为现阶段改进政府网站需要从以下几方面着手：
首先，要从数量导向转变为质量导向。近年来，随着我国电子政府建设的发展，各级政府门户网站在数量和规模上有了大幅度提升，基本实现了政府网站的普及。但是数量发展的背后还应该注意质量的提高。从全国范围上看，政府网站质量东部地区高于西部，南方高于北方，中央和省级政府高于地市级和县级政府。政府网站的质量与当地的信息化建设和经济社会发展水平相关，更与当地政府对待电子政务的态度相关，因此各地政府要高度重视，从提高网站质量的方向入手，提高政府网站的服务运营水平。其次，要提升政府网站公民参与功能。目前，很多政府网站上已经设置了政民互动类板块，设置了网上留言、意见征集、在线访谈、领导信箱等公民网络参与的途径。但在实际的运行中发现这些网络参与平台没有充分发挥公民参与的功能，普遍存在形式大于内涵的缺陷。看起来轰轰烈烈，实际效果有限。因此，要全面提升政府网站的公民参与功能，将网络参与覆盖政策议程设置、政策方案选择、政策执行和评估全过程。要优化政府网站公民参与平台设计，使其界面更加友好，操作更加简洁，为公民参与提供方便。政府网站中可建立网络民意的在线征集回馈系统和网络民意调查，政府重大决策须举行网络听证会，使公共政策吸纳网民意见成为一项稳定的制度，激发网民参与热情。第三，要整合政府网站资源。目前，我国政府网站的门类很多，既有一级政府的门户网站，也有其下属职能部门的官方网站。虽然在门户网站上可以链接到各个职能部门，但政府各部门网站之间却没有打通，仍处于各自为政的状态。然而，公民网络参与和网上办事往往需要涉及诸多政府部门，缺乏有效整合的政府网站给网民带来不变。鉴于处于现实的考虑统一整合一个地区所有政府网站尚不成熟，我们建议将公民网络参与平台统一整合在地方政府的门户网站上，这样一方面可以扩大网络参与范围，另一方面也为公民网络参与提供了统一便捷的渠道。第四，要完善政府网站评估体系。对政府网站开展绩效评估是促进电子政府发展的有效手段。从我国已经开展的政府网站绩效评估来看，评估主体主要是政府和第三方研究机构，以公民参与为主的电子政府绩效评估还不多见。我们认为作为政府网站用户的公民应该广泛参与到绩效评估体系中去。在我国，要开展公民参与政府网站的绩效评估，首先要唤起公民参与评估政府的意识，调动公民参与评估的积极性。关键环节是要切实保障公民自由言论的权利，打消公民参与的顾虑。其次，就公民参与评估的方式来看，根据目前情况可以采取网上问卷调查的方式来进行，既操作方便，又具有较强的针对性。（因为只有网民才是电子政府的使用者。）
2.推动政务微博发展
近年来，微博的迅速崛起成为互联网发展的一大亮点。根据中国互联网信息中心的统计，截至2011年底，我国微博用户2.5亿，占所有网民的48.7%，较上一年增长296%。可以说微博已经成为网民最重要的信息获取渠道。当前越来越多的党政机关和政府官员将微博作为政务信息发布和与人民群众沟通交流的平台，公民通过微博进行政治参与被成为“微博问政”。根据国家行政学院电子政务研究中心的最近数据，截至2011年12月10日，在新浪网、腾讯网、人民网、新华网四家微博网站上认证的政务微博总数为50561个，其中党政机构微博32358个，党政干部微博18203个。为了充分地利用微博这一公民参与平台，政府要继续大力推动政务微博更好更快的发展，引导和鼓励广大人民群众利用微博平台实现更广泛的政治参与。
首先，要规范微博问政的程序。尽管越来越多的政府机关和官员将微博作为政务活动的重要载体和公民参与的平台，但是当前我国政务微博的使用并没有统一的规范和约束力。英国政府为了推动微博问政的规范化，于2009年制定和发布了《政府部门Twitter使用指南》，供各级政府部门参考。我国应该制定适合中国国情的微博问政管理条例对我国政府微博做出统一规范。一是可以要求政府机关必须开通网络微博平台，定期发布信息、与网民展开互动，并及时对网民的参与进行有效反馈。二是明确本部门政务微博的总负责人，明确信息发布的具体人、信息浏览、收集负责人，及其三者之间的相互关系。三是建立微博问政的责任机制，对长期处于休眠的政府微博要追究其行政责任。四是发挥微博作为政府重要的信息发布渠道的作用，将政务微博的建设与政府信息公开相结合。按照政府信息公开的要求切实保障公民的知情权和参与权。
其次，要建立政务微博绩效考评体系。绩效考核是促进政务微博发展的有利抓手。李少文、秦前红认为要“针对微博问政的参与、处理情况设计评估考核，作为行政考核机制的一部分；将微博上的民意纳入政府绩效考核机制中”。当前对政务微博的评估还处于起步阶段。2012年2月国家行政学院电子政务研究中心发布了中国首份政务微博评估报告。报告设计了包括4项一级指标和20项二级指标在内的政务微博绩效评价体系，其中的一级指标为：覆盖力、传播力、服务力和成长力。根据这一指标体系报告排名出政府机关微博和政府官员个人微博前100位。应该说，绩效评估的开展对我国政务微博的发展起到了推动和激励作用。但当前的评估中对于政务微博中公民参与情况、政府对于网民关心问题的回应等缺乏具体的考核指标。政务微博考评中应该将与民生紧密相关、与群众利益紧密相关的若干指标，特别是普通网民对于政务微博的评价作为政务微博绩效考评的重要指标，以敦促政府及官员通过微博这一平台更好地维护和保障公民的合法权利。
（三）参与效果保障：加强网络参与回应
公民网络参与的目标是影响公共政策，要达到良好的参与绩效需要得到政策制定主体的回应和支持。政府对于网络参与的态度决定了网络参与的生死存亡。因此，从根本上说公民网络参与不是一个技术问题，而是一个政治问题。只有切实加强政府对于网络参与的积极回应，网络参与才能取得预期的效果。目前，虽然我国网络参与发展得轰轰烈烈，但能真正对公共政策发生实质影响的案例还不多。加强政府对公民网络参与的回应可以从以下几个方面着手：
首先，政府官员要切实转变旧有观念。作为公共政策制定主体的政府官员对公民网络参与的实际效果起到至关重要的作用。目前，一些政府官员特别是部分领导干部对电子政府和网络参与的认识还不够充分。认为电子政府只是把一些政务信息放置到网站上供网民浏览，是可有可无的摆设，认为公民网络参与大多数是对政府表达不满和抱怨，或是认为网络仅仅是一个与网民交流的平台，不认为互联网对推进政治发展、经济和社会进步具有突出的正面功能。实际上，在不久的将来，我们完全相信电子政府能够替代或是部分替代传统政府的功能，使政府工作真正实现无纸化、自动化、在线化。借助于电子政府的公民网络参与会成为我国决策民主化的重要途径，成为我国民主制度的组成部分。因此，各级政府官员要客观认识、认真对待电子政府和公民网络参与，积极学习、应用、推广电子政府，积极回应、鼓励、引导公民网络参与。
其次，政府应对网络参与要做到四个“第一时间”。政府在应对网络参与中要特别注意时效性，在第一时间对网络参与进行全面的回应是有效引导公民网络参与的法宝。第一，要第一时间发现网络热点。网络信息浩如烟海，在论坛、博客、微博等各种网络载体上存在形形色色的网络意见表达，而其中的大部分不会形成网络热点。因此要准确识别、判断网络信息，及早发现形成网络舆论的热点问题。第二，要第一时间发布信息。网络热点出现后，公民网络参与会以滚雪球的方式不断高涨。要有效引导网络参与，政府在第一时间必须主动、准确、动态地发布网民关注的信息，时刻保持信息的公开透明。第三，要第一时间表明政府态度。绝大多数的网络参与都对政府提出要求，政府要第一时间表明自己的立场、观点和对策，直接明确地回应网民质疑，打消网民疑虑，及时与网民沟通，尽可能地满足比较集中的网民要求。第四，要第一时间展开行动。对于政府向公众做出的承诺，政府要恪守诺言，严格执行。要落实责任单位和个人，迅速对事件进行处理，并及时将处理结果向社会公开，接受社会监督。
第三，要提高政府官员网络媒介素养。首先，要培养专业网络参与把关人。目前，我国各级政府中负责处理公民网络参与信息收集、整理、汇总等工作的人员大多是兼职工作，往往自身还承担其他的工作任务。随着网络参与的迅速发展，政府中需要培养精通电子政府和网络应对的专业人才担当网络把关人角色。网络把关人要实时关注网络舆情，准确地捕捉公共议题，将网络民意迅速传递给决策者，追踪网络热点事件进展，及时公布政府各类信息，抑制虚假信息的泛滥。通过议题的选择和设置，把更多的人吸引到关系国计民生的重要话题上来，引导民众理性地进行网络参与。其次，要全面提高官员应对网络参与的能力。面对公民网络参与的不断高涨，政府在引入专业人才完善公务员素质结构的同时，要注重提高当前政府官员对网络参与的回应能力，其中关键是培养政府官员应对网络参与的媒介素养。美国媒介素养研究中心给媒介素养下了这样的定义：媒介素养就是人们面对媒介各种信息时的选择能力、理解能力、质疑能力、评估能力、创造能力和制作能力，以及思辨的反应能力。简言之媒介素养就是人们正确使用媒介和有效利用媒介的能力。政府官员需要加强培育的应对网络参与的媒介素养主要包括政府官员对互联网和公民网络参与的认知能力、对网络信息的获取和处理能力、对网络民意的解读、甄别和引导能力、在互联网上把握和运用语言的能力以及运用互联网和公民网络参与开展工作、服务社会的综合能力。
第四，要充分发挥网络主流媒体的作用。互联网虽然信息量巨大，各种观点和声音都可以自由表达，但是真正具有较强影响力，特别是引发政策制定者关注的是互联网中若干主流媒体，如官方媒体中下设的网站、各大中文门户网站、新闻发布核心网站、大型的社区论坛、著名人士的博客空间等等。这些主流网络媒体不仅通过设置涉及国计民生的焦点议题，吸引网民的积极参与，为公民网络参与提供了广阔的平台和渠道，而且主流媒体发布的信息由于其权威性和官方性更容易得到政策制定者的关注。2008年**总书记在强国论坛与网友交流中就提到强国论坛是他必选的网站之一。因此，充分发挥网络主流媒体的作用，通过开展自由的交互讨论、发布及时的新闻报道和详细的事件背景资料等方式可以有效地引发政策制定者对公民网络参与事件的关注和回应，从而推动网络参与公共政策的进程。
二、推动公民网络参与立法进程
从上文中列举的我国规范公民网络参与行为的法律文本中可以清晰地看到现阶段我国制定的法律法规对公民在互联网上的行为特别是发表言论进行了严格的规定，并要求从事互联网经营的企业对网民的言论进行审查。从现实中看，近年来因在互联网上发表不当言论而被处罚甚至定罪的案例也屡见不鲜。2007年内蒙古男子吴保全因网上发帖披露政府征地补偿问题被捕，以诽谤罪判处有期徒刑2年。2009年河南灵宝青年王帅因在网上发帖举报家乡违规征地遭遇跨省追捕并被囚八天。2009年遂宁市蓬溪县青年邓永固在网上用真名发布帖子，称“高升乡在退耕还林中存在违纪、违法行为”，因涉嫌诽谤罪被蓬溪县公安局刑拘。很多网民都曾遭遇过发表的博客、帖子或其他内容在未经本人允许和知情的情况下被互联网经营单位删除的情况发生。不可否认，公民的网络参与行为中有很多是对公共政策和政府行为提出意见、建议和批评，倘若对于公民的质疑公权力以定罪的方式加以处理，那公民网络参与就将面临消亡。面对如此多因为网上言论而获罪的案例，我们亟需通过对公民网络参与进行立法来保护公民在互联网上包括言论自由权在内的各项基本权利。
（一）网络参与立法的原则
立法首先要明确立法原则，立法原则是立法主体进行法律制定的重要准绳和依据，体现了立法的内在精神。法律制定必须在立法原则的指导下进行，才能有效规范公民网络参与行为，保护公民网络参与权利，更好地实现法律的功能。我们认为，网络参与立法应遵循以下三个原则：第一，尊重网络规律原则。互联网构筑了一个开放、平等的虚拟世界。网络社会与现实社会具有一定的共性，但也存在了诸多不同。一些现实社会中的通用法则可能在网络社会中就会失效。网络世界中信息... -->>
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